1. Generelt om tilsyn 2022-2025

Heimelen for tilsynsarbeidet til statsforvaltaren er lov om integrering gjennom opplæring, utdanning og arbeid (integreringslova) § 48.

Statsforvaltaren kan føre tilsyn med korleis kommunen oppfyller pliktene etter kapittel 3 til 6 og §§ 39, 40 og 43 i lova. Statsforvaltaren kan også føre tilsyn med plikta kommunen har til å ha internkontroll etter kommunelova § 25-1. Tilsynet kan vidare omfatte forskrifter knytte til desse lovføresegnene, og relevante føresegner i forvaltningslova.

Tilsynet skal gjennomførast i samsvar med kommunelova kapittel 30, jf. integreringslova § 48 andre ledd. Kapittel 30 inneheld generelle føresegner for statleg tilsyn med kommunane.

Oppdraget på tilsynsområdet går fram av verksemds- og økonomiinstruksen og det årlege tildelingsbrevet til statsforvaltaren.

Integrerings- og mangfaldsdirektoratet (IMDi) avgjer tilsynstemaet for det nasjonale tilsynet. Statsforvaltarane, Direktoratet for høgare utdanning og kompetanse (HK-dir), departementet og andre er viktige bidragsytarar inn i avgjerdsprosessen. Vi har vidare hatt dialog med andre interessentar, som kommunane og KS. IMDi fastset temaet for ein periode på tre år. Tilsynsperioden vart i 2024 utvida med eitt år.

Temaet for tilsynet er «differensiering av introduksjonsprogram og opplæring i norsk». 

Integreringslova tredde i kraft 1. januar 2021. Lova gjeld for dei personane som får innvilga opphaldsløyve etter denne datoen, jf. integreringslova § 51. Deltakarar som har starta på program eller opplæring etter tidlegare lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nytilkomne innvandrarar (introduksjonslova) får ikkje rettar etter integreringslova. Ei viktig endring i den nye integreringslova er å innføre differensiering av programtid og sluttmål, slik at kommunen i større grad må tilpasse opplæringa og måla til dei enkelte deltakarane. Opplæringa i norsk er lagd om, og kravet om eit visst tal timar med gjennomført norskopplæring er erstatta med eit krav om at den enkelte skal oppnå eit minimumsnivå i norsk. Endringa skal gi kommunane større grad av fleksibilitet til å leggje opp opplæringa på ein måte den enkelte deltakaren vil ha utbytte av.

Temaet er valt ut på bakgrunn av ei risikovurdering der IMDi har sett på sannsynet for og konsekvensane av brot på regelverket. Differensiering av programtid og sluttmål blir innført med den nye integreringslova, og det er dermed ein særleg risiko for brot på desse reglane.

Det nye tilsynstemaet omfattar både deltakarar i introduksjonsprogrammet, jf. integreringslova kapittel 4, og deltakarar som berre har opplæring i norsk, jf. integreringslova kapittel 6. Deltakarar i introduksjonsprogrammet skal ha opplæring i norsk og samfunnskunnskap som del av programmet. Dei sentrale føresegnene for tilsynet er integreringslova §§ 13 og 31, om høvesvis sluttmål og minimumsnivå i norsk. 

§ 13 regulerer sluttmål og varigheit for introduksjonsprogrammet. Kommunen skal setje eit sluttmål for deltakinga til den enkelte i introduksjonsprogrammet, og sluttmålet skal reflektere kva deltakaren skal oppnå innanfor programtida, og vere så konkret som mogleg. Føresegna inneheld kriterium for fastsetjing av både sluttmål og varigheit.

§ 31 regulerer krav til opplæring i norsk. Føresegna set fast at deltakarar i opplæring skal oppnå eit minimumsnivå i norsk. Kva minimumsnivå deltakaren skal oppnå, er nærmare bestemt i integreringsforskrifta §§ 27 og 28. Varigheita og omfanget av opplæringa er regulert i § 32.

Tilsynet omfattar vidare enkelte krav i forvaltningslova for avgjerder som er enkeltvedtak, jf. integreringslova § 46. Dette gjeld vedtak om introduksjonsprogram, vedtak om opplæring i norsk, utarbeiding av integrerings- og norskplan og vesentleg endring av desse, jf. integreringslova §§ 12, 15, 30 og 34.

Tilsynet omfattar ikkje vurdering av om deltakarane er i målgruppa for introduksjonsprogram eller opplæring i norsk og samfunnskunnskap, gjennomføringa av opplæringa, fritak eller permisjon frå opplæringa, stans av opplæringa, gjennomføring av prøvar eller avslutning av opplæringa. Tilsynet omfattar ikkje opplæring i samfunnskunnskap. Tilsynet omfattar heller ikkje ansvaret og oppgåvene til fylkeskommunen.

Tilsynet frå statsforvaltaren skal utførast etter reglane i kommunelova kapittel 30 om statleg tilsyn. Tilsynet frå statsforvaltaren er eit lovlegheitstilsyn, jf. kommunelova § 30-2. Statsforvaltaren kan føre tilsyn med korleis kommunen oppfyller pliktene som er pålagde i eller i medhald av lov. Tilsynsheimelen statsforvaltaren har etter integreringslova, omfattar berre pliktene etter kapittel 3 til 6 og §§ 39, 40 og 43 i lova, jf. integreringslova § 48.

Kommunelova gir statsforvaltaren rett til innsyn i alle kommunale saksdokument og til å krevje at kommunale eller fylkeskommunale organ, folkevalde og tilsette gir dei opplysingane og meldingane som nødvendige og relevante for å gjennomføre tilsyn, jf. kommunelova § 30-3 første ledd. Dette gjeld også for andre som utfører kommunale eller fylkeskommunale oppgåver på vegner av kommunen eller fylkeskommunen. Teieplikt er ikkje til hinder for innsynet og undersøkingane til statsforvaltaren.

Statsforvaltaren kan gi pålegg til kommunen om å rette forhold som er i strid med reglane som statsforvaltaren fører tilsyn med oppfyllinga av, jf. kommunelova § 30-4.

I utveljinga av tilsynskommunar bør statsforvaltaren velje kommunar som har deltakarar i introduksjonsprogram og opplæring i norsk. Informasjon om kva kommunar som har deltakarar i introduksjonsprogram og opplæring i norsk, finst i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR). Statsforvaltaren har tilgang til NIR.

Statsforvaltaren skal vidare velje kommunar ut frå ei risikovurdering basert på sannsynet for og konsekvensane av brot på regelverket.

Statsforvaltaren må gjennomføre tilsynet i samsvar med metodehandboka. Metodehandboka inneheld føringar for korleis statsforvaltarane skal gjennomføre tilsyn med kommunane.

Det er i utgangspunktet opp til statsforvaltaren å vurdere korleis ein skal gjennomføre tilsyna. Ut frå ei vurdering av kva informasjon som er nødvendig og relevant for å opplyse saka, må statsforvaltaren vurdere om det er nok å hente inn skriftleg dokumentasjon, eller om ein må gjennomføre eit stadleg tilsynsbesøk. Eit stadleg tilsynsbesøk med intervju av tilsette og deltakarar kan gi informasjon om praksisen i kommunen som ikkje er tilgjengeleg i den skriftlege dokumentasjonen. Det avgjerande vil vere korleis statsforvaltaren vurderer kva som er nødvendig for å sikre ei forsvarleg utgreiing og måloppnåing med tilsynet.

Intervju med deltakarane kan vere spesielt nyttig for å vurdere om kommunen har involvert deltakaren. IMDi meiner dette er eit viktig perspektiv i vurderinga av kommunen sitt arbeid med å oppfylle pliktene etter integreringslova.

Statsforvaltaren kan samanhalde opplysingane i integreringsplan, norskplan eller annan dokumentasjon i deltakarmapper med registrerte opplysingar om dei enkelte deltakarane i IMDinett – NIR, for eksempel om det er registrert sluttmål for introduksjonsprogrammet for deltakarane. Slik kan statsforvaltaren undersøkje for eksempel om rutinane i kommunen blir følgde i praksis.

Denne tilsynsinstruksen gir føringar for tilsyn med «differensiering av introduksjonsprogram og opplæring i norsk» i perioden 2022–2025.

Statsforvaltaren i Agder og Statsforvaltaren i Oslo og Viken gjennomførte i 2021 pilottilsyn med det nye tilsynstemaet. IMDi takkar dei for bidraga og det gode samarbeidet i denne prosessen.

I tillegg til å utarbeide tilsynsinstruksen har IMDi oppdatert metodehandboka for gjennomføring av tilsyn med tema i integreringslova. Metodehandboka er generelt utforma, og statsforvaltaren skal bruke handboka ved alle tilsyn uavhengig av tilsynstemaet. Tilsynsinstruksen inneheld dermed berre dei føringane som gjeld spesifikt for tilsynstemaet «differensiering av introduksjonsprogram og opplæring i norsk».

Tilsynet er eit lovlegheitstilsyn i samsvar med kommunelova § 30-2. Det betyr at statsforvaltaren i tilsynet berre skal kontrollere om kommunane oppfyller pliktene dei er pålagde i lov eller i medhald av lov. Føresegnene i integreringslova er gjennomgått for å klarleggje kva rettslege krav som kan stillast til arbeidet kommunane gjer. Dei rettslege krava er beskrivne under.

Det er utarbeidd ein tekst om formålet med tilsynet, ei kort beskriving av dei rettslege krava som statsforvaltaren kan bruke i opningsbrevet, og eit lengre rettsleg grunnlag som statsforvaltaren skal bruke i tilsynsrapportane, sjå kapittel 2. Statsforvaltaren kan bruke det rettslege grunnlaget som eit vedlegg til opningsbrevet, dersom det er formålstenleg.

I kapittel 3 finn de meir informasjon om rettsreglane. Kapitlet inneheld enkelte utdjupingar og avklaringar om regelverket. Sjå informasjonen i dette kapitlet i samanheng med dei rettslege krava i kapittel 2.  

Ut frå dei rettslege krava er det utarbeidd kontrollspørsmål, sjå kapittel 4. Spørsmåla er formulerte slik at ein kan svare med ja eller nei. Svara på kontrollspørsmåla er grunnlaget for vurderinga av praksisen i kommunen. Dersom svaret er ja på eit kontrollspørsmål, er praksisen i kommunen i samsvar med lovverket. Dersom svaret er nei på eit kontrollspørsmål, ligg det føre lovbrot. Statsforvaltaren vel om ein vil bruke «lovbrot» eller «brot på regelverket». Ein skal ikkje bruke «avvik». I tillegg til kontrollspørsmåla er det utarbeidd ein påleggstekst. Under kvart pålegg skal statsforvaltaren omtale dei konkrete brota i form av korreksjonspunkt. Det er viktig at korreksjonspunkta berre beskriv kva brot kommunen skal rette, og at dei ikkje gir føringar for korleis kommunen skal rette dei. Kommunane skal sjølve kunne velje korleis dei vil organisere seg, og korleis dei ønskjer å rette eventuelle brot på regelverket. Statsforvaltaren kan ikkje innskrenke denne handlefridommen.     

Kontrollspørsmåla er utforma ut frå rettsreglane dei skal kontrollere. Kontrollspørsmåla skal dekkje alle forholda som statsforvaltaren undersøkjer i tilsynet.

Skjema med fullstendig oversikt over kontrollspørsmåla finst i kapittel 4.

Denne tilsynsinstruksen er eit levande dokument.

Sjølv om tilsynsopplegget har vore pilotert, veit vi at det kan dukke opp behov for ytterlegare avklaringar av regelverket og andre endringar.

Integreringslova tredde i kraft 1. januar 2021, og etter kvart som kommunane får fleire deltakarar med rettar etter den nye lova og statsforvaltarane får erfaringar frå tilsyn, kan det dukke opp spørsmål som ikkje er svarte på, eller ein kan oppleve at det er behov for justeringar i instruksen. 

Alle slike spørsmål og innspel skal statsforvaltarane sende til IMDi. Vi held embeta fortløpande orienterte om avklaringar og eventuelle endringar.