Metodehåndbok (bokmål)
Kapittel 3
Tilsynet åpnes normalt gjennom at det sendes skriftlig åpningsbrev til kommunen. Hensikten med åpningsbrevet er å informere kommunen om at tilsynet er åpnet, hva som er temaet for tilsynet, hvordan statsforvalteren planlegger å gjennomføre tilsynet og hvilken dokumentasjon kommunen skal sende inn.
Tilsynsvarselet skal inneholde minimum følgende elementer:
Det er utarbeidet en egen mal for åpningsbrev, se vedlegg til metodehåndboken.
Åpningsbrevet skal inneholde en oversikt over hvilken informasjon og dokumentasjon kommunen skal sende til statsforvalteren. I forbindelse med at statsforvalteren utarbeider åpningsbrevet må de vurdere hvilken informasjon de skal innhente fra kommunen på dette tidspunktet.
Klargjøringen av de rettslige kravene og kontrollspørsmålene vil stå sentralt når det gjelder å definere hvilken informasjon det er behov for. Det skal bare bes om informasjon som er relevant for tilsynstemaet. Både av hensynet til kommunen og statsforvalteren selv, er det viktig at informasjonsmengden er begrenset til det som er nødvendig for å besvare kontrollspørsmålene. For å bidra til dette må statsforvalteren være presis når de definerer hvilke opplysninger de ønsker. Er statsforvalteren usikker på hvilken informasjon som kan være relevant kan det være nyttig å ha en dialog, for eksempel på telefon eller i formøtet, med kommunen om hva som er tilgjengelig og relevant.
Dersom informasjonen er tilgjengelig fra andre kilder enn kommunen, som for eksempel offentlige registre og kommunens nettsider, skal statsforvalteren hente informasjonen fra de andre kildene. NIR vil være en viktig informasjonskilde. Statsforvalteren må også undersøke om statsforvalteren selv har aktuell informasjon fra for eksempel tidligere tilsyn, klagebehandling mv. Statsforvalteren må da vurdere om denne informasjonen fortsatt er relevant og gyldig da praksisen i kommunen kan ha endret seg.
I åpningsbrevet må statsforvalteren sette en frist for når kommunen skal ha sendt inn den etterspurte informasjonen. Tre uker vil normalt være en rimelig frist.
Aktuelle skriftlige informasjonskilder kan være
I forbindelse med åpningen av tilsynet kan statsforvalteren holde et formøte med kommunen. Formøtet bør være så snart som mulig etter at åpningsbrevet er sendt og i god tid før fristen for innsending av dokumentasjon. Statsforvalteren kan gjennomføre møtet digitalt.
Formøtet kan bidra til å bringe klarhet temaet for tilsynet for kommunen, slik at man unngår at det samles inn unødvendig dokumentasjon. Samtidig vil statsforvalteren og kommunen kunne klargjøre hva slags informasjon som er viktig for å belyse tilsynstemaet.
Formøtet er ikke obligatorisk, men kan være viktig med tanke på å:
På bakgrunn av tilgjengelig dokumentasjon og eventuelt formøte planlegger statsforvalteren tilsynet. Dette går blant annet ut på å avklare hva man allerede har fått svar på gjennom innsendt dokumentasjon og hva de må undersøke nærmere.
Statsforvalteren må fortløpende vurdere om det er innhentet tilstrekkelig dokumentasjon. Innsamling av dokumentasjon har som mål å opplyse saken og skaffe et best mulig bilde av kommunens praksis. Dette holdes opp mot de rettslige kravene og kontrollspørsmålene som er utarbeidet. En slik gjennomgang kan resultere i at man ønsker supplerende informasjon. Det kan også hende at det under selve tilsynet foreligger mer relevant dokumentasjon i kommunen enn det man har bedt om i åpningsbrevet. Det må da vurderes om informasjonen er av en slik art at statsforvalteren skal be om å få denne.
Ofte vil det være aktuelt å gjennomgå deltakermapper. Siden deler av innholdet gjerne vil foreligge i elektronisk form, er det viktig å gi kommunen rimelig tid til å gjøre klar slike mapper for statsforvalteren dersom det er nødvendig å ta papirutskrifter og samle informasjon. Det er statsforvalteren som avgjør hvilke deltakere man ønsker å se mappene til. NIR vil være et viktig hjelpemiddel i denne forbindelse.
Bare informasjon som er tilstrekkelig sannsynliggjort og pålitelig, skal brukes som grunnlag for statsforvalterens vurdering og konklusjon. Statsforvalteren må vurdere informasjonens dokumentasjonsverdi, representasjonsverdi og innhold.
Momenter i en slik vurdering kan være:
Dokumentasjonsverdi
Representasjonsverdi
Innhold
Når beskrivelsen av de rettslige kravene for tilsynet holdes opp mot det som kommer frem av dokumentasjonen, vil man kunne identifisere områder som:
Med denne vurderingen som bakgrunn former statsforvalteren spørsmål som de skal stille til informantene.
Se eget avsnitt 3.5 om gjennomføring av intervju.
Statsforvalteren har i samsvar med god forvaltningsskikk plikt til å sørge for at saken er så godt opplyst som mulig. For pålegg om å rette forhold som ikke er i samsvar med regelverket følger dette av forvaltningsloven § 17, jf. kommuneloven § 30-4. Statsforvalteren må derfor sørge for å innhente all relevant informasjon. Saken anses som tilstrekkelig opplyst når statsforvalteren med rimelig grad av sikkerhet mener å ha nok informasjon til å kunne konkludere.
Når det er konkludert på et faktum, holdes dette opp mot kontrollspørsmålene. På denne måten kontrollerer statsforvalteren det om de rettslige kravene er oppfylt. Alle kontrollspørsmålene skal besvares med ja eller nei. Dersom det svares ja på kontrollspørsmålet er kommunens praksis i samsvar med regelverket. Dersom det svares nei på kontrollspørsmålet foreligger det et brudd på regelverket. Brudd følges opp med pålegg om å rette forholdene og frist for å rette, se mer i kapittel 4 om avslutning av tilsyn.
Åpningsmøtet er ofte på starten av tilsynets første dag, men dette må statsforvalteren vurdere i hvert enkelt tilfelle. Det kan for eksempel være aktuelt å lese deltakermapper før åpningsmøtet og intervjuer. Gjennom en slik dokumentgjennomgang kan det bli klarlagt forhold statsforvalteren ønsker å få utdypet nærmere i åpningsmøtet og intervjuene.
I åpningsmøtet må kommunedirektøren eller en annen med kommunedirektørens fullmakter delta, samt den i kommunen som leder arbeidet med integreringsloven. Dersom andre utfører tjenester på vegne av kommunen og de er berørt av tilsynstemaet, er det naturlig at de deltar i møtet. I tillegg inviteres andre som blir berørt av tilsynet for eksempel gjennom å bli intervjuet.
Åpningsmøtet bør inneholde:
Intervju er en viktig kilde til informasjon. Intervju er ressurskrevende. Statsforvalteren må vurdere bruk og omfang av intervju må ut fra behovet for å opplyse saken tilstrekkelig og om informasjonen kan innhentes på en mer ressurseffektiv måte.
Hvem som skal intervjues avhenger blant annet av hvordan kommunen har organisert arbeidet på integreringslovens område. Det er statsforvalteren som vurderer hvem det er formålstjenlig å snakke med og som bestemmer hvem de skal intervjue. Ved utvelgelse av informanter er det viktig å velge ansatte i ulike posisjoner. Kommunedirektøren eller den som har kommunedirektørens fullmakt på tilsynsområdet, vil være en sentral person.
Rekkefølgen på intervjuene er viktig. Ved å starte med kommunedirektøren og ledelsen får man raskt et innblikk i kommunens organisering, rapporteringsrutiner osv. På den andre siden vil man ved å starte med saksbehandlerne kunne få innspill som det er aktuelt å stille oppfølgingsspørsmål til ledelsen om. I noen tilfeller kan det være nyttig å ha to kortere intervju med samme person, for eksempel som første og siste intervju.
Det må tas stilling til om statsforvalteren skal ha samtaler med deltakere. Informasjon fra slike samtaler skal ikke brukes som grunnlag i statsforvalterens vurdering, men kan gi hjelp til å bli oppmerksom på forhold som statsforvalteren bør undersøke nærmere. Samtaler med deltaker bør derfor være før intervjuer med kommunens personale, slik at forhold statsforvalteren ønsker utdypet kan stilles til kommunens ledelse og ansatte. Deltakerne kan også føle seg mest vel i en samtale som ikke er en del av selve tilsynsdagen. Det bør derfor vurderes om samtaler med deltakere kan gjennomføres på et tidligere tidspunkt enn selve tilsynet med kommunen. Det er viktig å sette av nok tid til å fortelle deltakeren om tilsynets rolle, hvordan statsforvalteren skal bruke informasjonen og hva konsekvensene av et tilsyn er.
Intervjuer med virksomheter som utfører tjenester på vegne av kommunen kan også gi nyttig informasjon. Når det gjelder bruk av den informasjonen som gis, må det tas hensyn til at det er kommunen og ikke samarbeidende virksomhet det føres tilsyn med. Intervju med noen som utfører tjenester på vegne av kommunen, kan legges på samme dag som øvrige intervjuer. Når dette skal gjøres i forhold til intervjuer med kommunens ledelse og ansatte må vurderes ut fra hva som er mest formålstjenlig.
Normalt skal informantene intervjues hver for seg. Dette legger til rette for mest mulig åpenhet og unngår at ukjente bindinger og relasjoner mellom informantene påvirker informasjonsinnhentingen. Det er viktig å få frem eventuelle avvikende synspunkter. Dersom man likevel velger gruppeintervju, er det viktig å ha et åpent blikk på dynamikken i gruppen og sørge for at alle slipper til. Ved gruppeintervju intervjuer man bare ansatte som er på samme nivå i organisasjonen. Gruppeintervju på ledelsesnivå er ikke anbefalt.
Statsforvalteren må på forhånd ha utarbeidet en intervjuguide for hvert intervju. Med utgangspunkt i de rettslige kravene som er klarlagt og tilhørende kontrollspørsmål, formulerer statsforvalteren mer detaljerte spørsmål. Dette bør gjøres etter at foreliggende dokumentasjon er gjennomgått, slik at det kan vurderes hvilke områder som må utdypes nærmere.
Standardiserte spørsmålsguider kan gjøre det vanskelig å gjennomføre intervjuet på en god måte. Dersom man følger den blindt, kan dialogen lett bli preget av dette. Det er viktig å ha et bevisst forhold til formulering av spørsmål. Det bør stilles åpne spørsmål hvor informanten inviteres til å fortelle eller forklare for det som det spørres om. Etterpå kan dere følge opp med spørsmål som starter med spørreord som for eksempel hva, hvem, hvor, hvordan, hvorfor og når. Ledende spørsmål skal unngås. Ja-/nei-spørsmål brukes bare når det er viktig for å få bekreftet eller avkreftet noe.
Statsforvalteren bør vurdere underveis om et forhold er tilstrekkelig opplyst, slik at det ikke er nødvendig å stille spørsmål om det samme til flere informanter. Det er likevel viktig å få bekreftet samme informasjon fra flere kilder for å sikre at man får tilstrekkelig informasjon for å kunne konkludere.
På starten av møtet kan det være fornuftig å gi litt generell informasjon om intervjuet. Det blant annet lurt å fortelle informanten at de kan få spørsmål de ikke vet svaret på, at de ikke vil bli nevnt ved navn og at hovedregelen er at deres utsagn ikke vil bli direkte referert til i tilsynsrapporten. Statsforvalteren bør sammenfatte informasjonen og skrive den inn i rapporten på en måte som ikke identifiserer informantene når det er mulig. For noen roller, som for eksempel kommunedirektøren, vil det være vanskelig å ikke synliggjøre kilden i rapporten.
Det skal utarbeides skriftlige notater fra samtaler med deltakere og fra intervjuer. Slike nedtegninger er en del av saksdokumentene og de skal arkiveres. Notatene skal verifiserer av intervjuobjektet. Dette kan dere gjøre på flere ulike måter, men dere må formidle hva dere har notert og få bekreftet av det er riktig. Den enkleste måten å gjøre dette på er å lese opp notatet på slutten av intervjuet slik at intervjuobjektet får anledning til å korrigere notatet med en gang. Et annet alternativ er skriftlig verifisering i etterkant.
Statsforvalteren formidler resultatene fra tilsynet til kommunen i en tilsynsrapport. Dersom det er avdekket brudd på regelverket sender statsforvalteren først et varsel om vedtak (foreløpig tilsynsrapport) hvor kommunen gis mulighet til å gi tilbakemelding på eventuelle feil i statsforvalterens oppfatning av faktiske forhold.
Dersom statsforvalteren ikke avdekker brudd på regelverket under tilsynet, er det ikke nødvendig å sende en foreløpig rapport til kommunen. Statsforvalteren kan da avslutte tilsynet ved å utarbeide endelig tilsynsrapport som de sender til kommunen. Det vises til punktene under for hva rapporten skal inneholde.
Statsforvalteren bør normalt sende den foreløpige tilsynsrapporten ut senest fire uker etter at dokumentasjonen er mottatt eller det stedlige tilsynsbesøket er gjennomført. Kommunen skal gis en rimelig frist for å gi tilbakemelding. Normalt vil to uker være tilstrekkelig frist.
Kommunen kan uttale seg om alle forhold i rapporten, men statsforvalteren bør understreke at det er viktig å få tilbakemelding på statsforvalterens forståelse og beskrivelse av de faktiske forhold. Dette fordi det er statsforvalterens forståelse av kommunens praksis som danner grunnlaget for konklusjon om lovlighet eller ikke.
Rapporten skal blant annet inneholde:
Under punktet om kommunens praksis på tilsynsområdet, vil organisering og praksis bli beskrevet med bakgrunn i skriftlig dokumentasjon og intervjuer. Dette skal gjøres i en beskrivende form. Statsforvalterens vurdering og konklusjon gis under en egen overskrift.
I rapportene bruker vi kun lovbrudd eller brudd på regelverket om statsforvalterens konklusjon. Dette er definert som manglende oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift.
Etter tidligere utgaver av metodehåndboken kunne statsforvalteren bruke «merknad» om kritikkverdig forhold som ikke var omfattet av definisjonen lovbrudd, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker praksis som potensielt kan føre til lovbrudd. Statsforvalteren skal ikke lengre bruke merknader i tilsyn. Statsforvalteren skal beskrive forholdene under sin beskrivelse av faktum og vurderinger, men så fremt forholdene ikke er brudd på regelverket, så skal de ikke fremheves. Statsforvalteren kan selv velge å følge opp forholdene på andre måter gjennom for eksempel gjennom risikovurderinger eller veiledning dersom dere vurderer at det er hensiktsmessig.
Statsforvalteren skal følge opp brudd på regelverket med pålegg om rette forholdene.
Hvis det påpekes lovbrudd, skal statsforvalteren gi en beskrivelse av hvilke forhold kommunen skal rette. Dette gjøres i form av korreksjonspunkter som i klartekst viser hvilke forhold kommunen må rette for å få en praksis som er i samsvar med loven. Korreksjonspunktene skal ikke legge føringer for hvordan kommunen skal rette, kun beskrive forholdene som ikke er i samsvar med regelverket.
I den foreløpige tilsynsrapporten formidler statsforvalteren tilsynsresultatene til kommunen. Gjennom en beskrivelse av hva kommunen skal rette i form av korreksjonspunktene varsles også kommunen om å rette forhold som er i strid med de bestemmelsene statsforvalteren fører tilsyn med. Den foreløpige tilsynsrapporten er dermed et forhåndsvarsel etter forvaltningsloven § 16.
Tilsynsrapporten skal være etterprøvbar. Det betyr at man gjennom teksten skal kunne forstå hvorfor statsforvalteren har vurdert et forhold som lovlig eller ulovlig. Rapporten er sentral i statsforvalterens kommunikasjon med kommunen, herunder administrativ ledelse og politiske beslutningstakere. Rapporten har også interesse for andre og vil leses av personer med ulik forkunnskap om tilsynsområdet og den aktuelle kommunen. Det er derfor viktig at rapporten kommuniserer godt. Det skal fremgå hva som er undersøkt, hva som er kommunens organisering og praksis, hvordan statsforvalteren har vurdert kommunens praksis og hva som er statsforvalterens konklusjon og hva dette betyr. Tilsynsrapporten skal være forståelig for flere enn de som har deltatt i tilsynet, som for eksempel andre kommuner, IMDi, departementet osv.
Formuleringen av de rettslige kravene tas med som vedlegg til, eller i selve tilsynsrapporten, slik at kommunen og andre blir gjort kjent med hva som er grunnlaget for statsforvalterens vurdering og konklusjon.
Det er utarbeidet en mal for tilsynsrapport, se vedlegg til metodehåndboken.
Når statsforvalteren anser det hensiktsmessig avholdes det et sluttmøte med kommunen.
Sluttmøte vil spesielt kunne være viktig når det er avdekket brudd på regelverket.
Møtet holdes i kommunen med samme målgruppe som åpningsmøtet. Hvis kommunen ønsker det, kan flere fra virksomheten inviteres. Det er statsforvalteren som leder møtet.
Innholdet i møtet bør være:
Et viktig mål med møtet er å bli enig om virkelighetsforståelsen som beskrives i den foreløpige tilsynsrapporten. Denne forståelsen danner grunnlaget for statsforvalterens konklusjon med tanke på eventuelle lovbrudd i den endelige tilsynsrapporten.
Dersom det ikke foreligger brudd på regelverket, enten fordi statsforvalteren ikke avdekket brudd eller fordi kommunen har rettet bruddene skal statsforvalteren avslutte tilsynet med en endelig tilsynsrapport.
Rapporten skal blant annet inneholde:
Dersom det fremdeles foreligger brudd på regelverket etter at statsforvalteren har vurdert kommunens tilbakemelding på foreløpig rapport skal statsforvalteren fatte vedtak med en endelig tilsynsrapport. Statsforvalteren skal sende endelig tilsynsrapport til kommunen senest tre uker etter at kommunens tilbakemelding på foreløpig rapport er mottatt, eller tre uker etter sluttmøtet. Innholdet i den endelige tilsynsrapporten vil være svært likt den foreløpige tilsynsrapporten. I den endelige rapporten skal statsforvalteren oppdatere teksten fra den foreløpige rapporten for å imøtekomme eller imøtegå kommunens tilbakemeldinger.
Når den endelige tilsynsrapporten oversendes til kommunen, anmoder statsforvalteren om at den gjøres kjent for kommunens kontrollutvalg.
Rapporten skal publiseres på www.statsforvalteren.no eller i tilsynskalenderen. Statsforvalteren skal sende kopi av endelig tilsynsrapport til IMDi.